Handlingar på myndighetsgemensamma samarbetsytor - finns situationer när de inte utgör allmänna handlingar?

Sammanfattning

Promemorian är en del av eSams arbete kring digitalt bevarande av data. Den ger stöd vid rättsliga bedömningar av statusen för handlingar på en gemensam samarbetsyta, utifrån tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser. Promemorian bör läsas tillsammans med eSams rapporter om digitalt bevarande av data. Du hittar dem längst ner på sidan.

I promemorian analyseras den specifika frågeställningen om handlingar, som myndigheter gemensamt skapar, redigerar och kommenterar på en samarbetsyta som myndigheterna har tillgång till, under vissa förutsättningar kan anses vara handlingar som inte är allmänna.

Slutsatser

Som huvudprincip kommer handlingar som hanteras av flera myndigheter på en gemensam samarbetsyta, att utgöra allmänna handlingar. Det finns dock situationer där det kan bedömas att sådana handlingar inte är allmänna.

Samarbete av myndighetskaraktär - osjälvständig ställning

Det finns en tydlig avsikt från lagstiftaren att handlingar i en intern beredning inte ska utgöra allmänna handlingar. Det finns också stöd i praxis för att vissa situationer av samarbete mellan olika myndighetsföreträdare kan bedömas som intern beredning.

Det förekommer t.ex. att ett samarbete mellan utsedda tjänstemän från olika myndigheter är inrättat på ett sådant sätt att det är fråga om en egen myndighet, t.ex. en kommitté. Samarbetet kan också vara inrättat på så sätt att en anställd på annan myndighet är utsedd att delta i en arbetsgrupp knuten till en huvudmyndighet, t.ex. när en myndighet får ett regeringsuppdrag och myndigheten utifrån regeringsuppdraget bildar en arbetsgrupp med deltagare från andra myndigheter.

I ett samarbete där deltagarna inte har en självständig ställning i förhållande till myndigheten (kommittén eller huvudmyndigheten), blir de handlingar som delas inom ramen för samarbetet inte inkomna eller upprättade enbart genom att de utväxlas mellan deltagarna. Detta oaktat i vilket syfte de delas, för samberedning eller i informationssyfte.

Arbetsgruppen finner att handlingar, som gemensamt skapas, redigeras eller kommenteras inom ett myndighetssamarbete där det föreligger en osjälvständig ställning, kan bedömas inte utgöra allmänna handlingar under tiden dessa handlingar bearbetas inom samarbetet.

Slutliga versioner som tagits fram inom ett sådant samarbete anses upprättade hos huvudmyndigheten som de utsedda deltagarna är knutna till, eller hos kommittén och utgör därmed allmänna handlingar hos huvudmyndigheten respektive kommittén.

Mellanprodukter vid samarbete mellan myndigheter

Ett av syftena med bestämmelsen om utkast, koncept och andra därmed jämställda handlingar, s.k. mellanprodukter, i 2 kap. 12 § andra stycket TF, är att ge möjlighet att kunna dela produkter som är under beredning utan att de därigenom blir allmänna handlingar. Avsikten med bestämmelsen är att även beredning med externa parter ska omfattas och att sådan extern beredning ska kunna jämställas med en intern beredning.

Arbetsgruppen finner att expedieringsbegreppet i 2 kap. 12 § andra stycket TF har samma innebörd som när begreppet används i övrigt i TF. En myndighet kan under vissa förutsättningar översända eller på annat sätt tillgängliggöra en handling för en utomstående, utan att handlingen därigenom anses som expedierad av myndigheten. Arbetsgruppen finner vidare att det bör vara möjligt att tolka att 2 kap. 12 § andra stycket TF ger ett undantag – trots att handlingarna uppfyller rekvisiten förvarad och inkommen ska de ändå inte anses som allmänna.

Arbetsgruppen bedömer att det finns en skillnad mellan å ena sidan ett konsultationsförfarande med upprättade svar och å andra sidan samredigeringar, inklusive kommentarer, i ett gemensamt dokument. I det senare fallet är dokumentet inte en handling som myndigheten ännu kan anses vara avsändare av och dokumentet innehåller ofärdiga justeringar. I dessa fall är det möjligt att istället se ett sådant arbete som en del av beredningen av slutprodukten, snarare än en särskild produkt i sig. Det skulle därmed kunna anses vara fråga om mellanprodukter, dvs. produkter som ännu inte nått sin slutliga utformning. Det är vidare möjligt att komma fram till att sådana mellanprodukter inte anses expedierade när de görs tillgängliga för myndigheterna på en gemensam samarbetsyta.

Arbetsgruppen finner därmed att handlingar som myndigheter, inom ramen för ett samarbete mellan myndigheter (dvs. där myndigheterna agerar självständigt), gemensamt skapar, redigerar och kommenterar på en gemensam samarbetsyta kan bedömas utgöra mellanprodukter som inte expedierats och därmed inte utgör allmänna handlingar under pågående arbete.

Den slutliga produkten kommer att utgöra en allmän handling hos samtliga deltagande myndigheter.1 Även handlingar som delas i informationssyfte kommer att utgöra allmänna handlingar.

Summering

Arbetsgruppens slutsats är att, inom ett myndighetssamarbete där det föreligger en osjälvständig ställning samt även vid ett samarbete mellan myndigheter (självständiga), kan handlingar som myndigheterna under pågående arbete gemensamt skapar, redigerar och kommenterar på en gemensam samarbetsyta, bedömas som mellanprodukter som inte utgör allmänna handlingar.

På en gemensam samarbetsyta kan det alltså både förekomma handlingar som är allmänna och som ännu inte är allmänna. Den gemensamma samarbetsytan bör utformas så att det tydligt framgår vilken status handlingarna på ytan har.